中国经济已经从快速地增长阶段转向高水平质量的发展阶段。为了更好地实现高水平质量的发展，必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。加强宏观政策评价，有助于一直在优化宏观政策操作，提高宏观政策效果。基于此，《宏观政策评价报告2025》（下称“报告”）对2024年宏观政策操作及其调控效果进行系统评价，并对2025年宏观政策提出建议。

  经济稳定方面，我们国家的经济运行稳中有进。2024年我国GDP增速预计为5.0%左右，尤其是9月下旬一揽子增量政策推出以来，经济企稳回升势头进一步巩固，供需两端均有所改善。总体分析，2024年中国经济潜在增速预计为5.3%，仍有一定提升空间。宏观政策需要在提升价格总水平、激发民间投资活力、稳定房地产市场、改善居民收入与企业纯收入等方面发力。

  金融稳定方面，金融体系风险总体可控。2024年我国继续加强对重点领域金融风险的监管与防控，保证金融体系安全平稳运行。一是债务规模增长较为平稳，宏观杠杆率温和上升，债务风险整体可控。二是房地产市场止跌企稳，风险呈现缓解迹象。三是大型商业银行不良贷款率处于低位、流动性较为充裕。四是人民币汇率总体处于合理区间，外汇存底保持稳定。同时，也要看到，房地产市场和部分中小金融机构等领域的风险需要持续关注，要按照2024年中央经济工作会议的要求，有效防范化解重点领域风险。

  新年伊始，国内各大港口货轮进出，各作业码头运输车辆穿梭如织，一派繁忙景象。图为江苏省苏州港太仓港区（无人机照片）。新华社发（计海新摄）

  报告基于宏观政策“三策合一”理论及指数，对稳定政策、增长政策和结构政策做全面评价。在此基础上，对三类政策的协调配合情况和宏观政策预期管理情况做评价。

  稳定政策旨在对经济进行短期逆周期调节，促进经济实现短期稳定目标。评价稳定政策最重要的三个维度是政策力度、政策空间和政策效率。

  从政策力度看，货币政策和财政政策均持续发力，尤其是2024年下半年以来政策力度显著增大。货币政策方面，2024年全年货币政策力度指数为40.3，比上半年和前三季度分别提高1.8和0.7。2024年央行实施两次全面降准，累计降准1个百分点。央行还在下半年采取了两轮降息操作，将7天期逆回购利率和1年期MLF中标利率分别下调30个和50个基点。财政政策方面，全年财政政策力度指数为57.0，比2023年全年提高2.1。这主要归因于减税降费成效的持续显现以及由此带来的宏观税负下降。在减税降费政策的带动下，前三季度宏观税负（一般公共预算收入占GDP的比重）降至17.2%，比2023年同期下降1.1个百分点。从支出端看，财政支出进度有待进一步加快，支出增速有待进一步提升。

  从政策空间看，货币政策和财政政策仍然具有较为充裕的空间。2024年末，我国货币政策空间指数为33.4，比2023年末下降5.4，符合宏观政策理论的合理变化。我国大型和中型银行的法定存款准备金率分别为8.0%、6.0%，与主要经济体相比，仍具有一定降准空间。2024年末，我国财政政策空间指数为41.6，比2023年末小幅下降0.9。而且，我国政府部门债务率明显低于发达经济体，一揽子化债方案也将逐步缓解地方政府债务压力，因此财政政策仍然具有充裕的实际可操作空间。要秉持系统观念看待政策空间的动态变化，更加积极有为的宏观政策可以在一定程度上促进经济更加向好，创造出更充裕的政策空间。

  从政策效率看，货币政策和财政政策在多个环节的传导效率显著改善。反映货币政策和财政政策整体调控效率的稳定政策效率指数连续6个季度回升，2024年四季度达到47.6。货币政策方面，降息和降准操作有效带动市场利率降至历史低位。流向科创企业、绿色产业等重要领域的信贷增速大幅高于全社会信贷增速，助力经济高水平质量的发展。财政政策方面，1至11月，基础设施投资同比增长4.2%，比全社会固定资产投资增速高出0.9个百分点。通过加强结构政策、增长政策与稳定政策的积极配合，能够进一步提升稳定政策的调控效率。

  增长政策有助于激发经济稳步的增长动力，从而提升长期经济提高速度。一国长期增长的动力源泉包括资本和劳动等传统要素的积累、人力资本的积累和全要素生产率的改善。

  增长政策的实施助推各地区各部门强化创新驱动，积极发展数字化的经济，加快绿色转型，持续优化经济运行质量，发展新质生产力。一是资本积累质量持续提升，以高技术产业为代表的有效资本积累速度持续加快。二是人力资本存量持续不断的增加，人口质量红利不断释放。三是伴随新质生产力的培育和发展，全要素生产率增速企稳回升。

  要想逐步提升潜在增速，除了增长政策，还需要结构政策和稳定政策的配合。结构政策可以促使经济结构向最优结构靠拢。宏观经济结构的改善不仅会提高资源配置效率，提升增长政策对全要素生产率的改进程度，而且会创造新的投资空间和投资机遇，从而提升增长政策对有效资本积累的改进程度。更重要的是，宏观经济结构的改善能够最终靠生产要素以外的渠道提升潜在增速，有利于潜在增速向合理水平靠拢。通过稳定政策的配合，增长政策能更好地促进新质生产力发展。

  党的二十届三中全会要求的“完善实施区域协调发展战略机制”有助于优化区域结构，“完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制”有助于优化实体经济和虚拟经济结构。

  结构政策已取得一定成效。可以用经济结构指数反映经济结构情况，该指数越小表明经济结构越接近最优结构。2023年经济结构指数为52.7，处于近年来的最低水平，表明经济结构持续优化。这主要得益于全要素生产率和人力资本对经济稳步的增长贡献率提升所带来的总供给结构改善。国家统计局发布的转型升级指数可以反映产业体系转型升级的状况，2023年转型升级指数为116.3，比2022年增长16.3%，同样表明结构政策取得了良好效果。

  中央经济工作会议指出，针对需求不足的突出症结，要着力提振内需特别是居民消费需求，这明确了下一阶段优化宏观经济结构的主要方向。总需求和总供给结构方面，总需求不足是突出症结和主要矛盾。总需求结构方面，相比外部需求，国内需求不足是矛盾的主要方面。国内需求结构方面，相比企业投资，居民消费偏弱是矛盾的主要方面。为了更好地推动结构向优，要进一步加强对结构政策的使用，并且注重其与稳定政策、增长政策的“三策合一”。一方面，统筹各类经济结构之间的密切关系，谨防各类经济结构失衡问题之间的相互掣肘。另一方面，通过稳定政策与增长政策营造良好的经济环境，打消结构政策的后顾之忧，使得结构政策能够着力优化经济结构。

  增强宏观政策取向一致性包含以货币政策和财政政策为核心的稳定政策协调，以稳定政策、增长政策和结构政策为核心的宏观政策协调，以及非经济性政策与宏观政策协调。报告从上述三个维度对宏观政策取向一致性进行评价。

  稳定政策内部的取向一致性方面，2024年货币政策和财政政策继续发力的同时，协调机制更加顺畅。不仅中国人民银行、财政部建立联合工作组，而且形成了以国债为枢纽的货币政策与财政政策的协调配合机制，更好地推动货币与财政政策的协同。在协调机制更加顺畅的基础上，货币政策和财政政策力度能更加进一步增加，推动经济运行继续向好。

  稳定政策、增长政策和结构政策的取向一致性方面，三大政策均发挥及其重要的作用，同时一致性有待逐步提升。稳定政策方面，货币政策和财政政策助力推动经济回升向好，保证经济平稳运行。增长政策方面，加强发展新产业、新动能，激发新质生产力发展。结构政策方面，着力推动需求结构、供给结构的优化调整，促进供需良性循环，推动潜在增速向合理水平靠拢。为增强宏观政策取向一致性，未来要以提升稳定政策调控效率为切入点，逐步推动稳定政策、增长政策和结构政策有效“合一”，提升政策整体效能。

  非经济性政策与宏观政策取向一致性方面，政策之间的一致性较强，政策统筹机制逐渐完备。非经济性政策对居民和企业等微观主体的消费和投资决策具备极其重大影响，会影响公众预期的变化，并间接影响经济政策的效果。2024年非经济性政策与宏观政策之间的协调配合较好，助推微观个体形成了较好的政策预期，提升了宏观政策效果。

  我国的预期管理既包括货币政策的短期预期管理，也包括年度预期管理和长期战略发展规划等长期预期管理。

  货币政策的短期预期管理评价主要从政策透明度和前瞻性指引两个方面展开。2024年央行的政策透明度继续提升，突出表现在不断健全的可置信、常态化、制度化的政策沟通机制之上。央行通过前瞻性指引引导市场预期，在提振市场预期和有效保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定等方面发挥了及其重要的作用。中央经济工作会议提出，实施适度宽松的货币政策，适时降准降息，宽松的政策预期进一步提振了公众预期。

  年度预期管理方面，2024年初制定的主要经济目标均较好实现，预期管理取得较为理想效果。尤其是一揽子增量政策的出台给予公众完成全年经济发展目标的强烈信心，取得了较好的预期管理效果。

  长期预期管理方面，“十四五”规划和2035年远大目标纲要主要指标的设定，有助于锚定公众对长期经济稳步的增长的预期。

  2025年的宏观政策要针对突出症结与主要矛盾，明确调控逻辑，加大调控力度。建议如下：

  第一，将2025年经济提高速度目标设定为5%左右。短期看，这将释放更为鲜明的稳增长信号，有助于夯实公众预期向好的基础。长期看，实现5%左右的经济提高速度，既是高质量完成“十四五”规划目标的重要基础，也是实现到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平目标的内在要求。从可行性看，在更加积极有为的宏观政策保障下，中国经济有能力实现5%左右的增长。

  第二，更加重视促进物价水平的合理回升。物价水平的合理回升既有助于拓宽企业纯收入空间，改善总供给，又有助于改善通胀预期，激发总需求。要着力推动CPI涨幅逐步回归至2%左右的合理水平。

  第三，加强对增长政策的使用，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，提升全要素生产率。其核心在于，以科学技术创新引领新质生产力发展。一是加强基础研究和关键核心技术攻关。二是进一步开展“人工智能+”行动，培育未来产业。三是完善人才教育培训机制，提高人力资本水平。

  第四，进一步发挥结构政策作用。根据中央经济工作会议的部署，既要优化总需求结构，尤其是内需中的居民消费需求，同时也要注重优化投资结构。建议做好两方面工作：一是通过实施提振消费专项行动和推动中低收入群体增收减负等举措，加快形成收入分配结构与总需求结构的良性循环。二是加强政策支持和优化监管服务，提升生产性投资与民间投资占比。同时，推动房地产市场止跌回稳。

  第五，在结构政策和增长政策的配合下，加大稳定政策力度，实施更加积极有为的宏观政策。实施更加积极的财政政策：提高财政赤字率；加大财政支出强度，加强重点领域保障；增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。实施适度宽松的货币政策：发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕。

  第六，健全宏观经济治理体系，统筹好有效市场和有为政府的关系。一是以深化财税体制改革和金融体制改革为抓手，健全政府有效治理的体制机制。二是加快构建高水平社会主义市场经济体制，使其与高效的宏观政策相得益彰。三是健全中国特色预期管理，强化公众对经济短期、中期与长期的乐观预期，提升宏观经济治理的有效性。

  （作者：陈彦斌系首都经济贸易大学副校长，教育部长江学者特聘教授；陈小亮系中国社会科学院经济研究所编审；刘哲希系对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授）